關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案
(草案)》和《中華人民共和國民事訴訟法
修正案(草案)》的說明
時(shí)間: 2017-06-29 訪問量：1,333
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我代表最高人民檢察院，對《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《修正案（草案）》）作說明。
根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》），最高人民檢察院自2015年7月起，在北京等13個(gè)省區(qū)市開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)。2017年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議，審議通過《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》。會(huì)議指出，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計(jì)得到充分檢驗(yàn)，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟；要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。《授權(quán)決定》也明確要求，試點(diǎn)期滿后，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律。根據(jù)黨中央決策部署和全國人大常委會(huì)授權(quán)決定要求，最高人民檢察院對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作進(jìn)行全面總結(jié)，并會(huì)同有關(guān)方面深入研究，起草了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》。
一、正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的必要性
在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在試點(diǎn)省區(qū)市各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府和社會(huì)各方面支持下，檢察機(jī)關(guān)和人民法院共同努力，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作進(jìn)展順利。截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。案件覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等所有試點(diǎn)領(lǐng)域。訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法4358件，相關(guān)社會(huì)組織提起訴訟34件。提起訴訟案件中，人民法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。實(shí)踐充分證明，黨的十八屆四中全會(huì)部署“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”是完全正確的，這一制度設(shè)計(jì)也是切實(shí)可行的，對于全面依法治國特別是推進(jìn)法治政府建設(shè)、完善中國特色社會(huì)主義司法制度具有重大意義。
第一，有利于更好地保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。這是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的著眼點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)按照《授權(quán)決定》要求，牢牢抓住公益這個(gè)核心，重點(diǎn)辦理造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。一是突出對生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的保護(hù)。開展土壤污染防治、水資源保護(hù)、森林和草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃，督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1400余家違法企業(yè)進(jìn)行整改。二是突出對民生的保護(hù)。在生活垃圾處理、飲用水安全、食品藥品監(jiān)管等民生領(lǐng)域辦理了一批案件，推動(dòng)解決了一批輿論高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的“老大難”問題。三是突出對國有資產(chǎn)的保護(hù)。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟，為國家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失65億余元，其中督促收回國有土地出讓金54億余元、人防易地建設(shè)費(fèi)1.26億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失2億余元。
第二，促進(jìn)了公益保護(hù)體系的不斷完善。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，健全對國家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的法律制度。一是彌補(bǔ)行政公益訴訟的主體缺位。在行政機(jī)關(guān)不糾正違法或怠于履行職責(zé)的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議、提起公益訴訟等方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)公益職責(zé)，向人民法院提起行政公益訴訟，確保國家利益和社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)。二是督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。在行政公益訴訟中，訴前程序是必經(jīng)程序，檢察機(jī)關(guān)通過提出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，針對實(shí)踐中有些行政相對人不履行法定義務(wù)甚至抗拒行政機(jī)關(guān)處罰的情況，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟介入后，也有利于維護(hù)行政執(zhí)法權(quán)威和公信力。三是調(diào)動(dòng)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織參與公益保護(hù)的積極性。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)積極與相關(guān)社會(huì)組織溝通，引導(dǎo)、支持、建議符合條件的社會(huì)組織以原告身份提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供專業(yè)支持和幫助，有利于形成行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織、司法機(jī)關(guān)共同保護(hù)公益的格局。
第三，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)得到檢驗(yàn)。“兩高”在《授權(quán)決定》和《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》基礎(chǔ)上，先后制定《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對相關(guān)具體程序作出規(guī)定。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)針對不同案件的特點(diǎn)，探索運(yùn)用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟等多種手段，共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件5579件、食品藥品安全領(lǐng)域案件62件、國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件1387件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件858件，覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域。各類案件在試點(diǎn)地區(qū)分布均勻廣泛，全部試點(diǎn)市（分、州）檢察院和91％的基層檢察院辦理了訴訟案件，涵蓋民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等案件類型。人民法院審結(jié)的236件訴訟案件中，一審、二審程序所有環(huán)節(jié)都有涉及，判決、調(diào)解、撤訴等結(jié)案方式多樣。全覆蓋、多樣化的試點(diǎn)探索使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度頂層設(shè)計(jì)得到校驗(yàn)。
第四，試點(diǎn)工作得到各方面肯定。黨中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度；國務(wù)院《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及江西、貴州、福建三省貫徹落實(shí)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》實(shí)施方案，均明確要求積極推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。人民群眾和社會(huì)各界對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的做法和成效予以肯定。今年全國兩會(huì)上，240余位代表、委員提出議案、建議，積極評價(jià)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面取得的成效，認(rèn)為試點(diǎn)完善了公益保護(hù)體系，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，具有可行性和優(yōu)越性，建議在全國推開。
二、《修正案（草案）》的主要內(nèi)容
（一）關(guān)于案件范圍?！妒跈?quán)決定》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域直接涉及國家利益和社會(huì)公共利益，也是人民群眾高度關(guān)注的民生領(lǐng)域?！缎拚福ú莅福氛J(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域；將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域。
（二）關(guān)于訴前程序?！妒跈?quán)決定》明確要求，提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。試點(diǎn)中，超過75％的行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后主動(dòng)糾正了違法行為?！缎拚福ú莅福防^續(xù)對此作出規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。民事公益訴訟中，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。
（三）關(guān)于具體程序。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是履行職責(zé)的職權(quán)行為，除了要遵循行政訴訟法、民事訴訟法規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)遵循檢察機(jī)關(guān)履職的相關(guān)規(guī)定。鑒于《修正案（草案）》僅就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的原則性問題作出規(guī)定，為了規(guī)范、有序推進(jìn)此項(xiàng)工作，建議授權(quán)“兩高”共同制定檢察機(jī)關(guān)提起、人民法院審理公益訴訟案件的具體辦法，報(bào)全國人大常委會(huì)備案。
《修正案（草案）》和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。
